14 июля, вторник

После «эффективных менеджеров»

Новый образ российского чиновника

17 декабря 2013 / 14:02

Введение

«Меня тревожит наше чиновничество. Оно жадное, ленивое и лживое, не хочет ничего знать, кроме служения собственным интересам. Оно, как ненасытный крокодил, проглатывает любые законы, оно ненавидит свободу человека... Я уверен: если у нас и произойдет поворот к тоталитаризму, то локомотивом будет чиновничество. Распустившееся донельзя, жадное, наглое, некомпетентное, безграмотное сборище хамов, ненавидящих людей».

А.Н. Яковлев («Независимая газета», 19.04.2005).

 

Удивительно, как один из представителей в прошлом высшей советской номенклатуры позволил себе поток обидных и незаслуженных оскорблений по отношению к той категории граждан страны, к которой сам же в сущности и принадлежал. При этом, слова одного из архитекторов перестройки характеризуют определенный тип «несчастного сознания» обывателя, ненавидящего чиновника и в той же, если не большей, мере зависящего в своей жизни от государственных институтов.

Позиция Яковлева, увы, не считается маргинальной. В январе 2012 года «Левада-центр» совместно с Центром макроэкономических исследований Сбербанка опубликовали исследование, посвященное отношению граждан России к представителям различных категорий населения, в том числе чиновникам1. Оказалось, что «российские респонденты выражали свое «положительное отношение» к государственным служащим гораздо реже, чем во многих странах Евросоюза, тем более в США… В США, в странах Западной Европы государственные чиновники «завоевывают» большее доверие, социальное уважение, имеют более высокий социальный рейтинг, чем менеджеры крупного промышленного бизнеса. Напротив, в России … к чиновникам негативное отношение выражали чаще, чем к представителям крупного бизнеса».

Одной из причин такого низкого «социального рейтинга» госслужбы является распространенный в массовом сознании миф о тотальной коррумпированности национального чиновничества. Согласно «Барометру мировой коррупции-2013» Transparency International 50% граждан России заявили, что за последние два года уровень коррупции заметно вырос, 39% респондентов сделали вывод, что уровень коррупции не меняется, а 12% считают, что ее стало несколько меньше. Наиболее коррумпированными, по мнению жителей России, являются как раз чиновники. Второе место по коррумпированности было отдано полиции, третье — судебной системе2.

Этот миф о тотальной коррупции, к слову, получил распространение также и в среде самих чиновников. Как указывал социолог Дмитрий Рогозин (МВШСЭН), одним из результатов качественного исследования среды чиновников, проведенного им с коллегами по РАНХиГС, оказалось выявление некоей специфической «фигуры речи» чиновников, которая не поддается сомнению: «коррупция, безусловно, есть, и она тотальна». Правда, эта самая коррупция, как оказалось, есть при этом где угодно, но только вне круга непосредственного служебного общения респондентов3.

Привычные обвинения чиновничества в коррупции, которые звучат в социальных сетях и СМИ, в самоуправстве и вседозволенности на фоне низкого «социального рейтинга» профессии государственного служащего, тем не менее противоречат нескольким объективным факторам, которые свидетельствуют о том, что рисуемая картина не так проста, как может выглядеть на первый взгляд. Престиж государственной службы, очевидно недооценен, зачастую, умышленно.

Во-первых, и это достаточно часто отмечается, материальное положение чиновников в России, как правило, выше среднего. В частности, как утверждается в докладе аудиторско-консалтинговой компании ФБК, заработная плата региональных чиновников на 56% превышает средний уровень зарплат по стране. И хотя в последние три года эта разница постепенно уменьшается (с 65% в 2011 году), в основном за счет роста зарплат в бюджетном секторе, разница все еще остается существенной4. В 2012 году средняя зарплата чиновников федеральных государственных органов по данным Росстата составила 72,1 тыс. руб., что превышало показатели 2011 года на 15,3%5. Средняя зарплата федеральных чиновников в регионах составляет 27,9 тыс. руб., превышая чуть более чем на тысячу рублей среднюю зарплату по экономике, которая составляет 26,6 тыс. руб. А к 2018 году заработная плата на государственной службе увеличится по сравнению с 2013 годом в 2,6 раза и превысит среднюю по экономике в 1,7 раза6. Более того, совместно с рядом бюджетных категорий граждан чиновники на сегодня формируют около 20% среднего класса7, как полагают эксперты Независимого института социальной политики (НИСП). Все это в совокупности не может не влиять на престиж профессии госслужащего. В третьей главе, базируясь на опросах ВЦИОМ, мы показываем, что подавляющее большинство чиновников идет на государственную службу не для того, чтобы незаконно обогащаться, а по той причине, что там зарплаты выше, чем на других позициях, которые они могли бы занять в силу своего образования и способностей.

Во-вторых, число чиновников, несмотря на проводимые время от времени кампании по снижению их численности8, растет. Как отметил на заседании Госсовета в октябре 2013 года министр финансов Антон Силуанов, штатная численность государственных и муниципальных служащих выросла примерно на 100 тысяч человек9. Рост числа чиновников связан с целым рядом факторов, которые оставляют позади традиционную для этого сектора в России экспансию. Владимир Гимпельсон (НИУ ВШЭ) связывает рост числа бюрократии со структурными изменениями в экономике в постсоветский период. Исчезновение функций централизованного планирования и управления экономикой было компенсировано ростом значения ведомств — регуляторов рынка. Децентрализация и расширение функций местных органов управления также объективно вызывает рост численности бюрократии на местах и в региональных органах управления. И, наконец, полноценное функционирование демократических институтов также требует квалифицированного обслуживания со стороны профессиональных чиновников10. Несмотря на многочисленные разговоры о том, что в России слишком много чиновников, их количество на душу населения традиционно уступает развитым странам, порой даже существенно. «В России по итогам 2011 года на 10 тыс. человек населения приходилось 67 чиновников на государственных должностях... При этом, в Румынии на 10 тыс. населения приходится примерно 250 человек, занятых на госслужбе, в Германии и Норвегии — около 300, в США — около 350, а во Франции — порядка 400 госслужащих (то есть в относительных величинах чиновников во Франции в 6 раз больше, чем в России!)»11.

Не подтверждается и миф о том, что в СССР сравнительно с современной Россией число чиновников было значительно меньшим. Вот что по этому поводу говорил 8 октября 1987 года на заседании Политбюро СССР Егор Лигачев: «Около 700 министерств в республиках. Только в 20 автономных республиках — 400 министерств. Управленческий аппарат — 14 млн человек»12. Можно с уверенностью утверждать, что радикальное сокращение чиновничества в первые годы постсоветского периода привело к банальной дезорганизации управления и, в том числе, к захвату государственных функций представителями крупного бизнеса.

В-третьих, в среде вузовских выпускников сегодня доминирует желание устроиться на госслужбу или в менеджмент госкомпаний, а не завести свое дело13. По данным ВЦИОМ, стать чиновником мечтает каждый пятый россиянин. Больше всего таких среди студентов и выпускников вузов (35%)14. Вузы, осуществляющие подготовку по специальностям государственного и муниципального управления, мягко говоря, не жалуются на отсутствие абитуриентов15.

В-четвертых, чиновники в нашей стране обладают достаточным статусом, чтобы приобретать некоторые неформальные легальные преференции относительно других категорий граждан. Речь идет не только о различных привилегиях — персональный автомобиль (которого на самом деле у 99% чиновников нет), гарантированное и улучшенное медицинское обслуживание, как правило летний отпуск и т.д., но и о других статусных благах. Как показало исследование «Института проблем правоприменения», посвященное влиянию социального статуса подсудимого на приговор суда, чиновники находятся явно в привилегированном положении перед лицом Фемиды. Их наказание в среднем меньше на полгода-год, чем у остальных категорий граждан по аналогичным статьям. К тому же госслужащие получают реальный срок вдвое реже, чем остальные категории осужденных вместе взятые16.

Приведенные выше статистические и социологические данные дополняют противоречивую картину. С одной стороны, многие граждане не любят чиновников, с другой стороны — многие мечтают устроиться на госслужбу. С одной стороны, граждане осуждают коррумпированность чиновничества, но при этом сами с коррупцией в рядах госслужащих не сталкивались, зато готовы пойти работать чиновниками, прежде всего, из-за высокой заработной платы.

Однако, указанное противоречие — не единственная причина, которая побудила нас заняться исследованием российского чиновничьего корпуса.

В последнее время в экспертно-политической среде наблюдается устойчивый рост интереса к российским чиновникам — особенно топ-уровня. Выражается этот интерес, в частности, в предоставлении экспертными центрами разнообразных рейтингов глав регионов17. Можно как угодно относиться к качеству рейтингов, методике их составления, но факт остается фактом — «война» подобных исследований свидетельствует также и о том, что чиновники — их влияние, авторитет, успешность, медийность и даже личная жизнь — оказываются интересны публике. Впрочем, интерес этот не ограничивается лишь только публичной сферой, чиновники «интересны» и сами себе, о чем свидетельствует практика составления списков «кадровых резервов» — от «Президентской сотни» и «тысячи» до аналогичных региональных «чартов».

Но не только топ-фигуры госменеджмента интересуют нынешнюю публику. Трудовая деятельность и личная жизнь рядовых чиновников оказалась в фокусе городских СМИ Москвы, опубликовавших серии (не всегда) анонимных интервью и бесед с представителями муниципальных и федеральных органов власти18. Материалы этих интервью мы также использовали при работе над нашим докладом.

Наше исследование — пилотное. Мы будем продолжать возвращаться к теме чиновников ежегодно. В планах: качественное исследование молодых чиновников методами интервью; анализ блогов и аккаунтов социальных сетей лиц, находящихся на госслужбе; дальнейшие волны массовых опросов, наподобие проведенного.

Мы благодарим коллег по Информационному телеграфному агентству России «ИТАР-ТАСС», социологов Всероссийского центра исследования общественного мнения (ВЦИОМ) за помощь в подготовке доклада. Также мы выражаем благодарность экспертам, преподавателям и менеджерам образования чиновников за подробные интервью для Центра политического анализа: Галине Юрьевне Ивлевой (МИГСУ РАНХиГС), Николаю Алексеевичу Волгину (МИГСУ РАНХиГС), Владимиру Константиновичу Ботневу (МИГСУ РАНХиГС), Ирине Владимировне Кузнецовой (НИУ ВШЭ), Виктории Владимировне Перской (ИФЭИ ФУ), Игорю Нязбеевичу Барцицу (МИГСУ РАНХиГС), Андрею Витальевичу Клименко (НИУ ВШЭ), Бадри Джемаловичу Накашидзе (МГУ), Леониду Владимировичу Полякову (НИУ ВШЭ), Ольге Викторовне Крыштановской (ИС РАН), Дмитрию Валерьевичу Поликанову (Фонд стратегических коммуникаций)19.

_________________
1  — Россияне не любят чиновников, но лояльны к политикам и воротилам бизнеса. 12.01.2012 — http://www.levada.ru/12-01-2012/rossiyane-ne-lyubyat-chinovnikov-no-loyalny-k-politikam-i-vorotilam-biznesa
2  — Коррупцию победит не правительство, а граждане. 09.07.2013 — http://www.transparency.org.ru/barometr-mirovoi-korruptcii/korruptciiu-pobedit-ne-pravitelstvo-a-grazhdane
3  — «Успешный чиновник – тот, кто умеет решать вопросы». OpenSpace.ru, 7.02.2012 — http://www.openspace.ru/article/887
4  — Зарплаты региональных чиновников в 1,5 раза выше, чем у сограждан // Известия, 21.08.2013. — http://izvestia.ru/news/555746#ixzz2kFvDBoAC
5  — СПРАВКА «О численности и оплате труда гражданских служащих федеральных государственных органов (центральных аппаратов министерств и ведомств) за 2012 год». — http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/plat28.htm
6  — Кувшинова Ольга, Товкайло Максим. Главные люди страны // Ведомости, 08.07.2013. — http://www.vedomosti.ru/finance/news/13916811/glavnye-lyudi-strany#ixzz2YPhmlJkk
7  — Кувшинова Ольга. Средний класс в России увеличивается за счет чиновников и силовиков // Ведомости, 04.04.2013 — http://www.vedomosti.ru/politics/news/10766651/strana_chinovnikov#ixzz2kFxUgJz7
8  — Одна из последних правительственных инициатив содержится в поручении по итогам XII Международного инвестиционного форума «Сочи–2013»: «Минрегиону России (И.Н.Слюняеву), Минэкономразвития России (А.В.Улюкаеву), Минфину России (А.Г.Силуанову), Минздраву России (В.И.Скворцовой), Минтруду России (М.А.Топилину), Минсельхозу России (Н.В.Фёдорову), МЧС России (В.А.Пучкову), Роспотребнадзору (Г.Г.Онищенко) и Ростехнадзору (А.В.Ферапонтову) с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить и внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения о передаче в 2014–2015 годах федеральных полномочий для исполнения на региональный уровень с соответствующим сокращением федеральных государственных гражданских служащих в регионах». — http://government.ru/orders/7329
9  — Заседание Государственного совета. 04.10.2013 — http://kremlin.ru/news/19359
10  — Гимпельсон Владимир. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики, №11, 2002.
11  — Слухи о высоком уровне бюрократизации России сильно преувеличены. РИА Новости, 12.04.2012 — http://ria.ru/research_rating/20120412/623975661.html
12  — В Политбюро ЦК КПСС...: По записям Анатолия Черняева, Вадима Медведева, Георгия Шахназарова (1985-1991) / Сост.: А. Черняев (рук. проекта), А. Вебер, В. Медведев.- М., 2006.
13  — Только 1% студентов в 2012 году ответил утвердительно на вопрос о том, собирается ли он открыть свое дело в течение трех ближайших лет. См. «Глобальный мониторинг предпринимательства. Национальный отчет. Россия 2012», с. 16 — http://www.gsom.spbu.ru/files/upload/research/gem/gem_full_13.pdf
14  — Павликова Ольга. Путин и его армия// Профиль, №798, 28.01.2013 — http://www.profile.ru/article/putin-i-ego-armiya-za-poslednie-12-let-chislo-chinovnikov-v-rossii-vyroslo-do-6-mln-chelovek
15  — По данным сайта http://postyplenie.ru
16  — Как судьи принимают решения: эмпирические исследования права. / Под ред. В.В. Волкова. Москва, 2012.
17  — Это: медиарейтинг глав регионов «Медиалогии» (http://www.mlg.ru/ratings/governors/); «Антирейтинг глав промышленных регионов — 2013» Центра политической информации (http://www.polit-info.ru/press-center/news/34.htm); рейтинг влияния глав субъектов РФ АПЭК (http://www.apecom.ru/news/?ELEMENT_ID=623) и рейтинг «100 ведущих политиков России» (http://www.ng.ru/ideas/2013-11-01/5_100pol.html); рейтинг политической выживаемости губернаторов Коммуникационного холдинга Минченко консалтинг и Фонда «Петербургская политика» (http://www.minchenko.ru/analitika/analitika_38.html); рейтинг эффективности губернаторов Фонда развития гражданского общества (http://civilfund.ru/article/findbyitem/49/?type=2).
18  — 7 молодых людей, которые управляют московской культурой, архитектурой и промышленной политикой // Афиша — http://gorod.afisha.ru/archive/who-runs-moscow-young-officials/; Шмагун Олеся. Как всё устроено: Работа чиновника. 15.02.2013 — http://www.the-village.ru/village/city/city/122697-chinovnik; Анатомия чиновника. Признания // Большой город, 10.09.2012 — http://bg.ru/society/anatomiya_chinovnika_priznaniya-11814/ и др.
19  — Полные тексты экспертных интервью приведены на сайте Центра политического анализа: http://tass-analytics.com

 

Вернуться назад и продолжить чтение

Материал подготовлен Центром политического анализа для сайта ТАСС-Аналитика