Статус столицы и публичная власть в Москве

Завершился подсчет голосов избирателей по вопросу одобрения изменений Конституции Российской Федерации. По имеющимся данным, проголосовали около 68% граждан, из которых порядка 78% высказались в поддержку предложенных изменений.

Это свыше 52% от всех граждан России, внесенных в списки избирателей, то есть, они поддержаны не только относительным, но и абсолютным большинством граждан России, обладающих активным избирательным правом. Политический курс действующей власти поддержан обществом, однако, и правой, и левой оппозиции вместе досталось свыше 21% голосов, что в абсолютном выражении составляет более 14% от общего числа избирателей, примерно каждый седьмой. На это следует обратить внимание, особенно в тех регионах, где оппозиция набрала больше всего голосов.

Однако голосование завершено, и настало время привести в соответствие с заявленными целями и приоритетами весь массив федерального законодательства, особенно в сфере государственного управления, в областях культуры, образования, воспитания, защиты семьи, материнства и детства, просвещения и науки. Должна в кратчайшие сроки пройти серьезная подготовительная работа, широкое общественное обсуждение, принятие и реализация ряда правовых институтов и модернизация целых отраслей (образование, культура, государственное и муниципальное управление). Параллельно должна начать меняться законодательная база субъектов Российской Федерации, произойти совершенствование их конституций и уставов. Особенно важно это для Москвы, как города федерального значения и столицы России.

Особенности статуса города Москвы по отношению к другим субъектам РФ определяются двумя основополагающими документами - законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), который был принят еще до вступления в силу действующей Конституции РФ и давно нуждается в модернизации, и Уставом г. Москвы, который неоднократно за 25 лет с момента его принятия 28 июня 1995 года претерпевал ряд существенных изменений.

Москва в 1995 году находилась в сложном положении: недавно, в августе 1991 и в октябре 1993 гг. в стране происходили драматические события, эпицентром которых стала Москва, произошло изменение структуры власти, были расформированы Моссовет и районный советы. Единственным представительным органом в Москве стала Московская городская Дума, которой ко времени принятия Устава г. Москвы исполнилось полтора года, а исполнительную власть в городе возглавлял мэр Лужков (до 1992 г. вице-мэр), при этом новым институтам городской исполнительной власти насчитывалось 4 года, ведь еще в 1991 году им был исполнительный комитет Моссовета. Масштабные изменения произошли в административном управлении и территориально делении Москвы в 1991 году – вместо 34 старый районов с их советами было образовано более сотни новых районов порой с достаточно произвольно очерченными границами. Работая в то время в Институте развития Москвы при Моссовете я сам видел, как в Моссовете шел этот процесс. Эти новые территориальные единицы даже в начале именовались не районами, а территориальными управлениями (в ЦАО) и муниципальными округами (в остальной Москве). При этом такие новые единицы-районы были объединенные в 10 административных округов (префектур). Однако, до ноября 1993 года все еще продолжали действовать районные советы старых 34 районов, лишенные теперь исполнительных органов, что вносило сумятицу и провоцировало общественное брожение. В 1994 - 1995 годах как никогда москвичам насущно требовалось единство публичной власти в Москве.

Единство публичной власти, выстраивание ее четкой вертикали и был призван обеспечить Устав г. Москвы, который принимался по результатам сложного и конструктивного диалога двух городских ветвей власти, активным участником которого я был, и как депутат Мосгордумы первого созыва, и как, в недавнем прошлом главный специалист и руководитель программ Института развития Москвы при Моссовете.

Если при формировании и организации Московской городской Думы первых трех созывов мы учитывали опыт городских советов американских мегаполисов (Нью-Йорка и Чикаго), который оказалось весьма эффективным и продуктивным, то примером для формирования единой публичной власти в городе Москве стала столица ФРГ город Берлин, в котором органы местного самоуправления на уровне всего города выполняют в полном объеме функции также и органа государственной власти субъекта федерации (Общественный совет и обер-бургомистр Берлина), что не нарушает, по мнению германских юристов, положения Европейской Хартии местного самоуправления.

И у нас, после принятия Устава города Москвы 28 июня 1993 года, Московская городская Дума и Мэр Москвы возглавили как местное городское сообщество, так и субъект РФ, то есть интегрировали по образцу города Берлина местное самоуправление и государственную власть в единой системе публичной власти. Так, как это было раньше в СССР: Московский городской совет и его исполнительный комитет были органами местного самоуправления, но они были наделены полномочиями высокой административно-территориальной единицы – края в состав РСФСР, а также особыми полномочиями, уже как город союзного значения – столица СССР. Так что берлинский опыт коррелировал также и с недавним, но уже ставшим историческим опытом управления Москвой. Таким образом, была выстроена вертикаль управления: город - префектура - муниципальный округ (район), оказавшаяся весьма эффективной. Местное самоуправление, которое в соответствии со всем наши историческим опытом было единым для всего московского городского сообщества, начиная с самых древних времен и до наших дней, дополнялось также и государственными полномочиями, что соответствовало общероссийскому статусу огромного столичного города. При этом некоторые функции местного самоуправления мы делегировали в новые искусственно созданные небольшие районы, как бы «на вырост», так, депутаты Мосгордумы на паритетных началах с руководителями этих районов формировали в них некие общественные советы (нескольких активистов я сам выдвинул в такие советы в Пресненском, Тверском и Мещанском районах, входивших в мой избирательный округ).

Но не долго продержалась эта система. Суворов как-то сказал: «Что русскому здорово, то немцу смерть». Но бывает и наоборот: что берлинцам хорошо, то москвичам почему-то надо обязательно запретить. Для этого применили толкование статьи 12 Конституции РФ которое гласит, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и его органы   не входят в систему органов государственной власти. Мы пробовали спорить, искать решения, но был принят Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , затем последовало решение Верховного суда РФ от 06.10.2000 г. № 5-Г00-111, который определил, что «городских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а положения Устава г. Москвы о совмещении статуса органов государственной власти г. Москвы и городских органов местного самоуправления как незаконные применению не подлежат». Так москвичей разом лишили права быть единым местным городским сообществом, и это легко осуществили в наши дни так называемые юристы. При этом правами «местных сообществ» были наделены новые районы, которым к тому времени было всего «от роду» 8 лет, еще даже прикрепление людей к поликлиникам и собесам осуществлялось в 1999 году по старому районном делению. Но парламенту и суду виднее – можно было легко отнять у граждан Москвы права местного городского сообщества и делегировать их искусственно созданным, не имевшим на тот момент никакого исторического, культурного и общественного единства новым районам.  Исторический и юридический курьез.

Московская власть была строптивой, но законопослушной, и в 2001 и 2002 годах Устав г. Москвы был приведен в соответствие с требованиями федеральной власти. С помощью различных юридических механизмов нам удалось сохранить четкое единое управление городом Москвой на всех трех уровнях, при этом обеспечив выборы муниципальных советов в новых районах, дать им средства для местных дел, что позволило в значительной степени этим искусственным образованиям примерно к 2018 году приобрести многие черты достаточно реальных местных сообществ. Однако и сегодня сохраняется странный и невнятный дуализм в районах – параллельно и отдельно друг от друга действуют советы районных депутатов с их исполнительными структурами, как органы местного самоуправления, и районные управы, как инструменты городской государственной власти в районах. Это разделение, как наследие прошлого, сегодня можно упразднить.

В новой редакции Конституции РФ, одобренной 01 июля 2020 года, есть совершенно замечательные новеллы о единой системе публичной власти в Российской Федерации. Так в части 3, статьи 132 установлено, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. При этом в частях 1.1 и 3 статьи 131 содержатся положения о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Особенности же осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. Все это является прямым продолжением положений части 2, статьи 77 Конституции РФ о том, что пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Теперь эта система, как единая система публичной власти, будет охватывать также и местное самоуправление.

Данные нормы дадут возможность Московской городской Думе при наличии на то политической воли депутатов, приступить к модернизации Устава города Москвы, как конституционно-правого документа. Однако, для этого необходимо внести изменения в ряд федеральных законов, которые позволили бы установить единство публичной власти в городах и регионах России, а также особенности формирования публичной власти в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, специфику города Москвы как столицы РФ, для чего изменить ряд законов, в первую очередь, о местном самоуправлении, органах государственной власти в РФ и закона о статусе города Москвы. Только после этого возможны внесения изменений в Устав г. Москвы, касающиеся функционирования публичной власти в Москве (прочие же изменения и дополнения, приводящие Устав г. Москвы в соответствии с новой редакцией ряда статей Конституции РФ можно будет внести и не дожидаясь изменений федеральных законов).

Надеюсь, что скоро мы увидим в Уставе г. Москвы положения о том, что Мэра Москвы возглавляет целиком всю систему публичной власти в городском сообществе города Москвы, в которую входят округа и районы города Москвы. В районах будут работать единые органы местной власти, главы которых войдут в единую систему публичной власти города Москвы и будут назначены советами районных депутатов по представлению Мэра Москвы. Они будут подотчетны Мэру Москвы в части исполнения ряда полномочий, при этом сохранят самостоятельность в решении части местных вопросов. При этом они могут отрешаться от должности Мэром Москвы при утрате доверия. Это всего лишь один из возможных механизмов организации публичной власти в районах города Москвы, реальные решения - за московскими и федеральными властями. Главное заключено в принципе - целесообразно устранить дуализм на уровне района, возвратиться к опыту единства власти в городе Москве на новом этапе его развития.

Конечно, такие изменения в Уставе г. Москвы, если они будут проведены, потребуют, возможно, предварительного рассмотрения их на предмет соответствия Конституции РФ по поручению Президента РФ, что сделает такие положение легитимными и неуязвимыми для желающих их оспорить.

При этом у читателей может возникнуть вопрос, если Мэр Москвы обретет статус, согласно новой редакции Устава г. Москвы, не просто главы исполнительной власти города, но главы публичной власти Москвы, будет ли это означать, как в случае с Президентом России, наличие возможности для ныне действующего Мэра Москвы избираться на новые два срока в качестве главы города. Полагаю, что с правовой точки зрения это возможно и вряд ли может быть в таком случае оспорено, но для этого должны быть не только юридические возможности, но и соответствующее политические решения на федеральном и городском уровне, предсказывать которые я никак не могу, поскольку их принятие, оформление и реализация являются исключительной прерогативой органов государственной власти.