Взлет и падение городов. Американские уроки

10 января 2013 / 16:07

Рубл

Блэр

старший советник Института Кеннана, директор программы "Глобальная жизнеспособность и устойчивость" Международного научного центра имени Вудро Вильсона

Многие американские города оказались перед растущими обязательствами в условиях сокращения ресурсов.

На нынешние дискуссии о муниципальных финансах все большее влияние оказывают тревожные новости: 13 американских городов объявили о своем банкротстве, 346 других городов и 113 муниципалитетов находятся на этой грани. Одни считают, что проблема муниципального банкротства нечасто встает в стране, насчитывающей примерно тридцать тысяч муниципальных образований. Другие отмечают, что любое банкротство вызывает потенциальное напряжение на финансовых рынках и сказывается на доверии инвесторов. Но даже на фоне этих грустных новостей особенно печальное зрелище представляет Детройт, который между 1950 и 2000 годами потерял столько же жителей, сколько сегодня живет в Ростове-на-Дону. Это безобразный пример того, как опасные тенденции из жизни большого города могут усиливать друг друга, нанося ущерб каждому жителю. Утративший с 50-х годов 60% населения некогда знаменитый "город моторов" населяют ныне лишь чуть больше 700 000 человек. Как такое могло произойти?

С одной стороны, весьма многим американским городам до сих пор приходится карабкаться вверх по спускающемуся вниз эскалатору экономического упадка. Многие муниципалитеты, у которых уже – или пока еще не – закончились средства, были "взяты на бедро" глубокими структурными изменениями, затапливающими американскую экономику на протяжении жизни уже более чем целого поколения.

Некоторые города, в их числе Детройт, увидели, что бывает, когда люди садятся на свои авто и уезжают в пригороды, прихватив свою семью и свои сбережения. Государственная политика по обустройству федеральных автотрасс, оставившая после себя отличные дороги, столкновения на расовой почве, классовые различия – вот что заставило десятки миллионов американцев покинуть большие города в мечте о семейном загородном доме с лужайкой и гаражом, в котором можно разместить не одну машину. Часто эти мечты сопровождались похвальным желанием отправить ребенка в хорошую школу, где его ждала бы хорошая компания. Иногда к этим мотивам отъезда добавлялся страх остаться в тесном контакте с непохожими на себя (отсюда и термин "бегство белых", когда богатые белые бросают города и своих менее обеспеченных афроамериканских или латиноговорящих соседей).

По ту сторону "американской мечты", в старых промышленных городах под давлением деиндустриализаци 50-х, с тех пор многократно усилившейся, началось сокращение рабочих мест. Детройт, Чикаго, Нью-Йорк, Филадельфия и многие другие города потеряли сотни тысяч рабочих мест в сталелитейной и машиностроительной индустрии, в производстве текстиля и в других видах промышленного производства, когда рабочие места из национальной экономики экспортировались за рубеж. А совсем недавно к ним присоединилось известное число муниципалитетов на Юге и Западе США – в Калифорнии, Неваде и Флориде, - где банки экспроприировали тысячи домов, чьи владельцы оказались несостоятельными (объем их долгов превышал стоимость недвижимости) в результате финансового кризиса 2008 года.

Эти крупномасштабные изменения подорвали финансовую устойчивость муниципалитетов по меньшей мере по двум линиям. Во-первых, города оказались ответственными за содержание постоянно растущих объемов брошенной собственности. Во-вторых, финансовая система муниципалитетов, принятая в США, в которой основным источником средств являются налоги на имущество, серьезно пострадала от падения цен на недвижимость. Таким образом города оказались перед растущими обязательствами в условиях сокращения ресурсов.

Большинство американских городов, которые оказались банкротами или на грани банкротства, испытали на себе один из вариантов подобного структурного упадка. "Эскалатор" их экономики поехал вниз.

Но, с другой стороны, ряду американских муниципалитетов, столкнувшихся с подобными проблемами, удалось в то же самое время сохранить население устойчивость экономики, и иногда даже развернуть движение "эскалатора" вспять. Как им это удалось?

Бюджет американских муниципалитетов до определенной степени определяется штатом. В случае Детройта, доходы, которые собирало руководство штата Мичиган в городе, шли затем на поддержку пригородов и более отдаленных территорий. Детройт был "дойной коровой", досуха выдоенной другими. Штат Коннектикут, приютивший у себя несколько самых богатых в мире городских сообществ, также содержит несколько самых нищих малых городов США – здесь богатые предпочли повернуться спиной к нуждам своих менее удачливых соседей.

Однако подобные модели не являются распространенными повсеместно. В некоторых штатах, таких как Северная Каролина, пригороды включены в расширенный состав муниципалитетов близлежащих городов, что позволяет расширить налогооблагаемую базу для финансирования городских служб. В Нью-Джерси крайне нужные для содержания школ средства собираются с территорий, выходящих за границы муниципалитета, а формула их расчета составляется так, чтобы гарантировать равенство доступа к образованию. В других случаях представители городского совета играют большую роль в борьбе за сохранение общественных служб. Подобная практика странным образом вошла в противоречие с тем, что творилось в Детройте, где до последнего времени все члены городского совета избирались только на выборах внутри города и, тем самым, не имели статуса прямого опекунства по отношению к публичным услугам в отношении своих избирателей. Наконец, конкурентные выборы и разделение прокурорской юрисдикции позволяет создать условия для выявления фактов коррупции и борьбы с ней.

Но вот что куда более интересно – дюжина или даже две городов, таких как Нью-Йорк, Филадельфия, Бостон, Чикаго, Вашингтон и даже Сан-Франциско, которые всего поколение назад считались находящимися в постоянном упадке, смогли развернуть вспять направление движения "эскалатора" своей экономики, так что их население и экономика находятся в состоянии роста. Способы, при помощи которых такое стало возможным, достаточно сложны и часто зависят от местных условий. Управление городским бюджетом Нью-Йорка, Филадельфии и Вашингтона было реформировано контрольными органами штата (а в случае Вашингтона – на федеральном уровне) десять-двадцать лет назад, да так, что находившиеся на грани финансового краха города ныне процветают. Городская архитектура XIX века и транспортная инфраструктура особенно понравились молодым интеллектуальным и культурным лидерам, которые вдохнули новую жизнь в целые кварталы. Такие города как Чикаго и Нью-Йорк заменили десятки тысяч рабочих мест в производстве за счет нового найма в секторах экономики, которых не существовало еще поколение назад.

Ни один из подобных результатов не был достигнут без трудностей и лишений. Города как Нью-Йорк, Сан-Франциско и Вашингтон столкнулись с перспективой стать песочницей для богатых, тогда как более бедные жители были вынуждены покидать города со все растущей вверх стоимостью жизни.

Наконец, существует еще один фактор, который сыграл важнейшую роль в том, какие из американских городов смогли переизобрести себя, а какие – нет: наличие крупных и уважаемых в мире университетов. Один из индикаторов успешного постиндустриального транзита города – когда по числу занятых университетских медицинский центр превосходит главное производственное предприятие города. Одним из самых существенных недостатков Детройта является то, что ближайший к нему крупный университет – университет Мичигана – располагается в Анн-Эрборе, в 39 километрах от города, а не в нем самом.
Нынешний пейзаж городов Америки противоречив и сложен, в нем масса примеров для отчаяния и для надежды. Все американские города столкнулись с вызовами субурбанизаци, деиндустриализации и растущим имущественным расслоением. Не все американские города отвечали на эти вызовы одинаково. Около полутысяче муниципальных образований, оказавшихся на грани банкротства, пришлось серьезно заплатить, отвечая на эти вызовы – прежде всего, потерей населения. Но, в конце концов, очень многим городам повезло заново переизобрести себя, в основном за счет ответственной городской политики и подотчетного гражданам руководства города, эффективного управления и позитивное наследие прошлого, такое, как наличие хорошего университета.

27.09.2013, специально для Центра политического анализа.