Пришло время подвести итог реформе МСУ. Президент Владимир Путин подписал закон, по которому вводится несколько новых моделей устройства муниципалитетов, в том числе в городах, а право выбора той или иной модели передается регионам.
Пришло время подвести итог реформе муниципального самоуправления (МСУ). Президент Владимир Путин подписал закон, по которому вводится несколько новых моделей устройства муниципалитетов, в том числе в городах, а право выбора той или иной модели передается регионам. Они же получат возможность перераспределять полномочия (а с ними и ресурсы) между двумя уровнями власти – муниципальным и региональным.
Выборы мэров не отменили
Реформа, начатая в декабре прошлого года, изначально подавалась в информационном пространстве крайне однобоко. Весь разговор был сосредоточен вокруг того, будут ли отменены выборы мэров. Никакого иного содержания в реформе никто в упор не видел. В частности, не обращалось внимания на ключевые вопросы, которые на самом деле были отправной точкой преобразований: недофинансирование муниципалитетов, их перегруз избыточными, нереализуемыми полномочиями.
Акцент на вопросе о статусе мэров был сделан, прежде всего, оппозицией. Поскольку кампании по выборам глав городов стали для нее в последнее время едва ли не единственной возможностью заявить о себе, а кое-где и выиграть выборы – пользуясь разобщенностью оппонентов или накопившимся недовольством населения. Гораздо выгоднее поддерживать свое реноме, вложившись один раз в избирательную кампанию, где есть возможность попиариться (а может быть и победить), чем собирать по частям «своих» кандидатов в депутаты, вести их, сколачивать большинство в гордуме и потом выбирать главу города. Это куда больше работы и рисков. Тем более что партийные машины у внесистемной оппозиции слабые, людей нет, в итоге парламентские выборы она осиливает с большим трудом.
Между тем, вопрос о статусе мэров был в реформе далеко не главным. В результате законодательство в этой части осталось практически таким же, каким было раньше.
Олигархи против реформы
Куда более существенной была (и остается) проблема «де-олигархизации» городов. Именно ради нее предлагалась (и в тоге была закреплена в законе как один из возможных вариантов) двухступенчатая система выборов в гордумы. Дело в том, что если мэр все же персонально отвечает за свои дела перед избирателями и всегда на виду, то депутатский корпус может чувствовать себя куда вольготнее, пользуясь принципом коллективной безответственности. Достаточно один раз вложиться, избраться в гордуму и - après nous le deluge: «Если у них нет хлеба, пусть едят пирожные».
Ситуацию еще более упрощает пропорциональная или смешанная система на выборах: небедный кандидат договаривается с руководством партии, имеющей шансы получить мандаты, и проходит в думу. Недаром социологи говорят о том, что большинство избирателей не знают своих депутатов. Это так и есть: связь гражданского общества и местной власти прерывается, городское самоуправление вырождается в олигархию.
Решению этой проблемы может способствовать двухступенчатая система формирования городского парламента, то есть выборы его депутатов внутригородскими (районными) муниципальными советами. Такая децентрализация разрушает сложившиеся олигархические схемы по получению мандатов, меняет природу городской власти, городской элиты.
Не случайно, многие городские думы выступили против этой модели и активно торпедировали закон. Потому что видели, какая угроза возникает для их власти и бизнесов.
В настоящее время право выбора модели внутреннего устройства городов предоставлено регионам. Они могут установить прямые или непрямые выборы гордумы и мэра (причем жесткой обусловленности тут нет: мэр может избираться напрямую, а горсовет по двухступенчатой системе или наоборот и т.д.). Но установлен один фильтр, который заставит губернатора договариваться с местным сообществом и элитами: для того, чтобы изменить устройство города, нужно преобразовать его в новый статус: город с внутригородским делением. А делать это можно с учетом мнения горожан, выраженного в порядке, установленном уставом города. Устав же принимается гордумой, и именно она должна прописать соответствующую норму.
Поэтому, думается, с принятием закона очередной раунд «реконфигурации» местных элит не завершится. В ближайшее время определятся города, которые первые перейдут на районное деление и двухступенчатый принцип формирования гордум. Это может сопровождаться конфликтами, но предлагаемая мера должна оздоровить политическую ситуацию, изменить качество городской элиты, провести ее ротацию.
Деньги и полномочия
В этой части реформа пока вызывает беспокойство. Законом предусматривается возможность передачи регионам права почти полностью определять состав полномочий органов МСУ. Это создает ряд серьезных рисков: конечно, субъекты РФ, ориентированные на развитие территорий, смогут передать муниципалам необходимые полномочия и дать самим муниципалитетам возможность стать точками роста. Но с другой стороны губернаторы, предпочитающие командно-бюрократический стиль управления, смогут окончательно превратить МСУ в придаток региональной исполнительной власти. Особенно этот риск силен в регионах с высоким уровнем закредитованности.
Поэтому следующим шагом необходим закрепленный федеральным законом более широкий перечень полномочий, особенно для городов.
Также нужна бюджетная реформа, усиливающая финансовую автономию муниципалитетов и возможности для самостоятельного планирования своего развития. Этот аспект пока в реформе отсутствует. Многие сейчас говорят, что возможность снятия с муниципалитетов полномочий позволит решить проблему их недофинансирования. Но, думается, все далеко не так однозначно. За полномочиями из местных бюджетов уйдут и деньги, потому что они в нашей бюджетной системе жестко привязаны к выполняемому функционалу.