Люди приходят и уходят, а проблемы остаются. В том числе в сфере развития законодательства о перспективном развитии и градостроительстве
Московская городская Дума пятого созыва завершает свою работу. Скоро пройдут выборы, и появится новый состав депутатов. Люди приходят и уходят, а проблемы остаются. В том числе в сфере развития законодательства о перспективном развитии и градостроительстве.
Можно вспомнить, что весь массив московского законодательства в этой сфере был создан с нуля в два этапа, первый, с 1997 по 2005 годы, и второй, с 2006 года по настоящее время.
Первым законом, принятым Мосгордумой был закон города Москвы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, введший в отечественное законодательство институт общественных (публичных) слушаний по вопросам градостроительной деятельности. Потом уже институт публичных слушаний был взят на вооружение федеральным законодателем и занял свое место в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
В этот первый период было принято около двух десятков градостроительных законов. В сердцевине этого нормативно-правового массива находился закон города Москвы об основах градостроительства, на основании которого на втором этапе в 2008 году масса наработанных ранее законов была преобразована в Градостроительный кодекс города Москвы. Венчал же эту пирамиду московского законодательства закон о генеральном плане города Москвы, принятый в апреле 2005 года (сам Генеральный план города Москвы был принят в 1998 году Правительством Москвы, а с 2005 года отдельные его положения были утверждены данным городским законом).
На втором этапе в 2008 году, как уже было отмечено, основная часть законов города Москвы была кодифицирована в Градостроительный кодекс города Москвы, а центральным моментом второго этапа стало принятие 5 мая 2010 года нового закона города Москвы о Генеральном плане города Москвы. Глубоко переработанный Генплан города Москвы 2010 года сменил устаревший более чем за 10 лет Генплан 1998 года.
Интересно, что процесс подготовки Генерального плана города Москвы в 2009 году сопровождался беспрецедентного масштаба обсуждением его с жителями города Москвы и, в то же время, ядовитой и агрессивной критикой его со стороны «демократической оппозиции».
Этому удивительному интересному парадоксу способствовало то случайное обстоятельство, что предыдущие выборы в Мосгордуму по времени совпали с публичными слушаниями.
Таким образом, встречи с жителями по Генеральному плану оппозиция, естественно, пыталась сделать трибуной для предвыборной агитации, используя обсуждение проекта Генплана как предлог для широкой критики городских властей.
При этом сами же эти публичные слушания для нашей страны были явлением уникальным: широкое обсуждение, десятки тысяч поправок от москвичей, которые не просто были рассмотрены, а в большинстве своем приняты или учтены. Нечто уникальное, невиданное для нашей страны.
Вот что удивительно: когда Генеральный план 1998 года принимался и актуализировался в городе Москве в обычном режиме на протяжении многих лет, никто не заявлял, что он является губительным для города, равно как мало кто связывал с его судьбой памятников истории и культуры и сохранением природного комплекса города.
Энтузиасты хорошо знали, что судьба памятников и парков зависит от специального законодательства, которое и привлекало их повышенное внимание, равно как и внимание общественности. Диалог в этих вопросах был всегда труден, но он не касался вопросов планирования, так как специальные московские законы (впоследствии главы градостроительного кодекса Москвы) хорошо регулировали эти вопросы. Недаром же покойный искусствовед Алексей Комеч считал московский «сороковой закон» об особом порядке градостроительной деятельности на территории охранных зон памятников истории и культуры образцовым для всех регионов России.
Ничего революционного, «несущего смерть и разрушение» новый Генеральный план города Москвы 2010 года точно не содержал. Получился весьма консервативный документ, который вынужден был учитывать, с одной стороны, необходимость нового строительства дорог, жилья, объектов инженерной и социальной инфраструктуры, создания новых предприятий и учреждений и новых рабочих мест, а с другой — сохранение историко-культурных объектов и городской среды, зеленых массивов, парков, скверов, а также многих уже существующих предприятий и учреждений.
Кроме того, над разработчиками нависали уже ранее принятые городом обязательства перед инвесторами, которые сковывали их. А при этом еще требовалось найти оптимальное сочетание инвестиционного и бюджетного строительства в годы кризиса, обеспечить инвестиционную привлекательность при таком противоречивом градостроительном регулировании. Ведь ни один современный город не может развиваться без привлечения частных средств только за счет бюджета. Бюджет нужен для решения социальных вопросов, его надо экономить.
Таким образом, Генеральный план получился консервативным и компромиссным, он никак не мог быть разрушительным, он, разве что, недостаточно радикален и широк.
Его задачей было сбалансировать диспропорции при весьма скромных возможностях, он даже был назван «Генплан необходимости». Разработчикам было очевидно, что в той сложившейся системе взаимоотношений Москвы, Московской области и Российской Федерации невозможно полноценно решать транспортные и иные проблемы региона. Без учета ресурсов Российской Федерации и Московской области, без интеграции усилий всего региона, Генеральный план и не мог быть другим. Мы «варились в собственном соку» и имели крайне ограниченные возможности, перспективы были не радужными.
Все изменилось с приходом новой администрации: теперь Москва, Московская область и Российская Федерация тесно сотрудничают в развитии всего столичного региона, к Москве присоединена большая новая территория, городу передаются крупные федеральные объекты, например, объекты ВВЦ.
Генеральный план 2010 года устаревает на ходу и требует новой масштабной переработки. Переработки радикальной, но не во всех своих частях. В так называемых «зонах стабилизации» требуется, и то не всегда, лишь незначительная актуализация. Именно для этих зон будут в первую очередь приниматься правила землепользования и застройки, в них будут реализовываться проекты комплексного благоустройства с широким привлечением органов местного самоуправления и жителей города.
Начался третий этап развития градостроительного законодательства — переработка Генерального плана города Москвы, модернизация Градостроительного кодекса города Москвы, утверждение Правил землепользования и застройки для частей города Москвы, который выпадает на долю депутатов шестого созыва Московской городской Думы.
Хотелось бы пожелать будущим депутатам внимательного и вдумчивого отношения к сложившейся за годы практике работы с градостроительным законодательством в городе Москве. В Государственной Думе многие депутаты хорошо знают, как в ряде российский регионов и городах России используют и даже прямо заимствуют опыт Москвы в сфере градостроительства, московские законы изучают также в Минске, Киеве, Астане, в других городах Европы и Азии.
В чем же сила и качество московского законодательства?
И тут мы подходим к двум основным дилеммам, двум антиномиям разработки не только московского, но градостроительного законодательства для всей Российской Федерации и ее регионов.
Первое такого рода противоречие заключается в необходимом усилении градостроительного регулирования в современном городе (особенно крупном) с неизбежным возрастанием всего массива издержек хозяйствующих субъектов (так называемая «регулятивная нагрузка»). (Например, ограничения, накладываемые законодательством Нью-Йорка на инвесторов и застройщиков, примерно вдвое повышают цену квадратного метра площадей в жилых и нежилых объектах при их строительстве или реконструкции.) В общем случае, чрезмерное усиление регулирования и введение массы ограничений ведет к резкому удорожанию недвижимости, что в свою очередь, при неблагоприятной инвестиционной конъюнктуре может ограничить и саму инвестиционно-строительную деятельность.
Но, в то же время, ослабление градостроительного регулирования в современном мегаполисе недопустимо, так как приводит к деградации городской среды, нарастанию неуправляемых процессов, разбалансировке сложной системы городской инфраструктуры, что стратегически неблагоприятно скажется, не только на комфорте проживания горожан, но на всей экономической деятельности и жизни в городе, в том числе и на его инвестиционной привлекательности. Идти по пути ослабления регулирования в крупном городе затруднительно или даже невозможно.
Выход из этой дилеммы просматривается только один — создание непротиворечивой, рациональной, системной, доступной, понятной, экономически выверенной нормативной базы для правильного выбора и принятия сбалансированных решений всеми хозяйствующими субъектами, которая сочетала бы в себе четкое рамочное регулирование и необходимую свободу выбора экономически обоснованного решения.
Это позволит не утратить управляемость без чрезмерной регулятивной нагрузки на хозяйствующие субъекты, позволит им оптимизировать издержки.
Московское градостроительное законодательство стремилось к сбалансированному рациональному подходу в той мере, в которой ему позволяли федеральные законы и противоречия городской жизни. Но жизнь сложна, и видимо, на данном этапе следует избегать излишней детализации и регламентации, в том числе при разработке нового Генерального плана города Москвы. Неправильно принимать закон, который завтра придется нарушить, а излишняя детализация к этому ведет.
Второй задачей, и довольно острой, является поиск баланса между профессиональной градостроительной и общественно-политической составляющей при принятии градостроительных решений. С одной стороны, очевидно, что в современном городе принятие градостроительных решений не может быть прерогативой общественности двора, микрорайона или муниципального образования, районных депутатов или общественных советов. С другой стороны, нельзя не считаться с мнением жителей и законными интересами граждан и их объединений.
На первом месте должен быть профессиональный подход к вопросам градостроительства, но он должен дополняться учетом мнения жителей, которое должно именно дополнять, но не подменять деятельность профессионалов, именно так должно разрешаться данное противоречие.
В связи с этим, хотелось бы немного помечтать о росте правосознания граждан и их объединений, о готовности их к конструктивному диалогу, а не к бессмысленному противостоянию или, что еще хуже, но случается, к прямому рэкету строительных организаций. Публичные слушания были задуманы и установлены нами в 1997 году как элемент конструктивного, заинтересованного диалога граждан, власти и бизнеса, и они не должны превращаться в площадку для политического противостояния и реализации амбиций разного рода популистов или политиканствующих субъектов.